ACOSO MORAL EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
(Extracto del Informe del OBSERVATORIO VASCO SOBRE ACOSO MORAL EN EL TRABAJO-MOBBING)
6. Peculiaridades del tratamiento del acoso moral en el ámbito de las AA.PP.
6.1. Las principales resistencias y dificultades para la defensa frente al acoso en las AA.PP.
Con carácter previo a analizar los mecanismos de protección
que pueden utilizarse frente a situaciones de mobbing padecidas por el personal
funcionario y empleado público en general, conviene hacer referencia
inicialmente a los problemas con los que topa la persona afectada para defender
sus derechos ante estas situaciones.
En este sentido, ya se ha advertido a lo largo de estas páginas , siguiendo
la posición prácticamente unánime, que las situaciones
de mobbing suelen cristalizar en un conjunto de actuaciones y no en actuaciones
de carácter único. Ello obligaría al órgano administrativo
o jurisdiccional que esté llamado a controlar la actuación generadora
de mobbing deba tener en cuenta múltiples conductas para poder así
combatir las consecuencias de aquél. Tal actuación resulta complicada,
aunque, como luego se señalará, no imposible por la configuración
de nuestro ordenamiento jurídico administrativo como un ordenamiento
que orbita en torno al 'acto administrativo' que, posteriormente, es controlado
de forma individualizada.
En consecuencia, lo más recomendable para evitar problemas en el control
de las conductas que venimos analizando sería la de provocar que se
produzcan, con carácter formal, ACTOS ADMINISTRATIVOS, de modo que
la persona que se vea afectada pueda después recurrir individualizadamente
o, de ser posible temporalmente dada la perentoriedad de los plazos de recurso
tanto en vía administrativa como jurisdiccional, conjuntamente.
La forma de provocar la emisión de un acto administrativo, sea expreso
o sea presunto, no es otra que la de denunciar ante la o el responsable del
correspondiente órgano administrativo las actuaciones causantes de
mobbing que se vengan padeciendo bien se hayan causado por otras u otros empleados
públicos o bien se hayan causado por la Autoridad a la que se prestan
los servicios. De esta forma, si se dicta un acto administrativo que es desfavorable
para la persona afectada cabría acudir ante la jurisdicción
contencioso administrativa para impugnarlo en la forma que a continuación
se indicará y lo mismo ocurrirá si el acto administrativo no
se dicta pues la actuación presunta de una Administración pública
es impugnable también ante los Tribunales.
Se puede objetar a estas consideraciones el que parten de un concepto tradicional
de la jurisdicción contencioso administrativa como jurisdicción
meramente revisora de actos administrativos que trata de superarse en algunos
Tribunales pero que se sigue manteniendo con mucha frecuencia por el Tribunal
Supremo, y más por la Sección de la Sala Tercera encargada de
materias relativas a la función pública. Obviamente, se puede
tratar de modificar este criterio pero en estas líneas lo que se va
a tratar es de cuáles pueden ser los mecanismos más eficaces
y seguros para combatir el mobbing que se pueda producir en el ámbito
de las Administraciones Públicas y, por otro lado, tratamos de evitar
que se generen actos administrativos que se conviertan en firmes por no haberse
recurrido en los plazos establecidos para ello y que quedarían de esta
forma fuera del control jurisdiccional.
6.2. Los mecanismos de tutela para el personal empleado público funcionario
Sentadas estas premisas y entendiendo que hemos logrado producir una actividad administrativa impugnable, se pasará a continuación a determinar los mecanismos de protección, haciendo especial referencia a los de naturaleza jurisdiccional.
a.- PROTECCIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA.-
Es éste el primer paso que ha de emprender la persona afectada por
dos razones. En primer lugar, porque los poderes públicos deben velar
para evitar que se produzcan situaciones de mobbing en las Administraciones
que rigen. Ciertamente, el mobbing respecto de las y los empleados públicos
frecuentemente proviene de sus superiores, fundamentalmente si aquél
lo padece el personal técnico o quienes ostenten puestos relevantes
en la estructura administrativa que pueden convertirse en incómodos
ante cambios de tendencia política. De hecho, la experiencia práctica
de los Tribunales suele producirse en este ámbito y, sobre todo, en
Administraciones Locales dad su estructura en la que se dan casos en los que
se tiende a apartar a funcionarias o funcionarios incómodos o que,
con sus informes, puedan dificultar el desarrollo de actuaciones que interesan
al nuevo poder político. Si ello fuera así, es probable que
no se ampare a quien se vea afectado por una situación de mobbing pero
se producirá la ventaja que luego se indicará y, por supuesto,
si el amparo se obtiene en la vía administrativa el problema se habría
zanjado.
En segundo lugar, aun cuando la Autoridad administrativa no ponga fin a la
situación denunciada, siempre obtendríamos un acto administrativo,
expreso o presunto, que podrá ser objeto de control jurisdiccional.
b.- EL CONTROL A TRAVÉS DE LA VÍA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA : ASPECTOS SUSTANTIVOS Y PROCESALES.
b.1. Aspectos sustantivos.
Desde el punto de vista sustantivo, podrían definirse dos posibilidades
de control: entender que se produce una infracción de derechos fundamentales
reconocidos constitucionalmente , según una posición ya analizada
en su momento, o bien considerar que la vulneración se produce de la
legalidad ordinaria. A este respecto, no debería perderse de vista
algunas peculiaridades que presenta el ordenamiento jurídico administrativo,
tanto en su configuración legislativa como, sobre todo, en su actual
aplicación práctica por los Tribunales
En efecto, como es sabido, la relación funcionarial tiene una naturaleza
eminentemente estatutaria. En consecuencia, si queremos obtener una tutela
judicial efectiva, habremos de incardinar las situaciones de mobbing en alguna
infracción normativa pues de lo contrario denunciaríamos situaciones
genéricas que sólo se verían tuteladas jurisdiccionalmente
de encontrarnos ante un órgano judicial especialmente tuitivo pero
esto no ocurre en la generalidad de los casos ni debe dejase la protección
al mero voluntarismo de forma que el encaje en una infracción normativa
resultará imprescindible.
Sin perjuicio de la incardinación en el ámbito genérico
de protección del valor de la dignidad de la persona, ya hemos tenido
oportunidad igualmente de resaltar en este Informe la reconducción
de estos comportamientos al ámbito de la protección de diversos
derechos fundamentales de la persona. En consecuencia, en línea de
principio, ante auténticas situaciones de acoso moral ninguna dificultad
habría para acudir al procedimiento para la protección de los
derechos fundamentales de la persona (art.114 de la Ley 29/98), sin perjuicio
de lo que luego se dirá respecto del procedimiento ordinario o abreviado
ya que el . Quizás en este ámbito una mención particular
merece el art.23.2 CE, pero se trata de un precepto que remite a sus leyes
de desarrollo.
No obstante, las peculiaridades que viene arrastrando la aplicación
jurisdiccional del ordenamiento jurídico-administrativo, quizás
pudiera llevar a proclamar la mayor conveniencia de buscar la protección
a través de apreciar la existencia de infracciones de la legalidad
ordinaria, lo que evidenciaría una clarísima diferencia con
lo señalado con carácter general para el ámbito laboral
-y por supuesto para el penal y el civil-. La cuestión no aparece ,
sin embargo, absolutamente clara, al menos para otro sector de opinión
del Observatorio, en la medida que una opción de este tipo puede llevar
a una "espiral" de conflictos jurisdiccionales, con una misma causa
- el inicio del proceso de acoso e intento de derribo-, que ahonde aún
más en las secuelas psicosociales negativas que tiene en la persona
afectada. La dialéctica acción-reacción puede conducir
a la "víctima" a un auténtico calvario de pleitos,
unos favorables otros sin duda desfavorables, que terminarán generando
lo que se conoce ya como una "victimización institucional"
o secundaria: la contribución de las instituciones a multiplicar los
efectos del acoso en las personas ante la indefensión y/o incomprensión
de la situación planteada. Además, la reacción individualizada
no puede sino multiplicar los actos de acoso por cuanto es claro que existe
una clara diferencia de posiciones entre la Administración y la o el
funcionario.
En la función pública, en la Comunidad Autónoma Vasca,
la norma general a tener en cuenta será la Ley 6/89 de Función
Pública Vasca, aun con las especialidades contenidas en la Ley de Cuerpos
Docentes y en La Ley de Policía, escasamente trascendentes en orden
al problema que estamos tratando en este momento. La configuración
de la función pública en la normativa antes mencionada viene
determinada por el puesto de trabajo a ocupar por la o el funcionario. En
concreto, tal configuración se recoge en las denominadas relaciones
de puestos de trabajo, instrumento a través del que se ordenan las
estructuras de las Administraciones públicas vascas, se determinan
sus necesidades de personal, se definen los requisitos para su desempeño
y se clasifica cada uno de ellos ( art.13 de la Ley 6/89 ).
El art.14 de dicho Cuerpo legal establece que tales relaciones de puestos
de trabajo deberán incluir la totalidad de los puestos existentes que
se hallen dotados presupuestariamente y el art.15 señala que las relaciones
de puestos de trabajo indicarán necesariamente para cada uno de ellos:
a) Su denominación,
b) Departamento o Centro directivo al que se halle adscrito,
c) Régimen de dedicación,
d) Requisitos exigidos para su desempeño,
e) La adscripción al Grupo, Cuerpo o Escala correspondiente,
f) El nivel, del 1 al 30, con el que el puesto haya sido clasificado,
g) Sistema de provisión, y
h) Complemento específico que tengan asignado.
Finalmente, a través de este instrumento jurídico se determinan
las funciones de cada puesto de trabajo a ocupar por las y los funcionarios
públicos.
Sentado este marco, parece que la protección sustantiva frente al mobbing
que pueda padecer alguna o algún funcionario público viene determinado
por el hecho de que se respeten las previsiones de la relación de puestos
de trabajo vigente pues ésta recoge los elementos que configuran el
puesto de trabajo y sus funciones de forma que, si se eliminan o rebajan las
funciones a realizar u otros elementos del puesto, la persona afectada podrá
acudir a los Tribunales, tras haber generado un acto administrativo, tal como
antes se ha indicado, señalando que la actuación que padece
infringe una norma jurídica que configura su función en relación
con el puesto que ocupa lo que, en la mayoría de las casos podrá
garantizar el éxito de la acción que se haya ejercitado habida
cuenta de que el problema se planteará ante la jurisdicción
de forma clara, concreta y con la conclusión de que se ha producido
una actuación que infringe el ordenamiento jurídico.
b.2. Cuestiones procesales.
.- Competencia objetiva.
De acuerdo con lo dispuesto en el art.8 de la Ley 29/98, corresponde a los
Juzgados de lo Contencioso Administrativo cuando nos encontremos ante personal
de la Administración local o autonómica y, en base al art.9,
a los Juzgados Centrales de lo Contencioso Administrativo si se trata de funcionarios
de la Administración del Estado si el acto proviene de Ministro o Secretario
de Estado o los Juzgados ordinarios si el acto se ha dictado por la Administración
periférica.
.- Competencia territorial.
El art.14 de la Ley 29/98, cuando la competencia objetiva corresponda a los
Juzgados ordinarios, la persona afectada puede escoger entre acudir al Juzgado
de su domicilio o el correspondiente a la sede del órgano administrativo
que ha dictado el acto impugnado. No cabe, obviamente, tal opción si
la competencia corresponde a los Juzgados Centrales.
.- Competencia funcional.
Se trata de supuestos de cuantía indeterminada con lo que cabría
apelación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia si la sentencia se ha dictado por un Juzgado ordinario
o ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional si
se ha dictado por un Juzgado Central ( art.81 de la Ley 29/98 ).
.- Pretensiones ejercitables.
Cabe solicitar la anulación del acto administrativo que se impugna,
la adopción de medidas que hagan cesar la conducta denunciada y, en
su caso, la indemnización de daños y perjuicios derivados del
mobbing padecido, incluidos daños morales respecto de los que la dificultad
será la de su cuantificación pero ello no excluye el derecho
de la o el recurrente.
.- Medidas cautelares.
Se regulan, tanto para el procedimiento ordinario como para el de protección
de derechos fundamentales, en los arts.129 y siguientes de la Ley 29/98. Tal
regulación se centra en que se padezcan perjuicios de difícil
o imposible reparación que, en casos de mobbing, no resultaría
difícil de acreditar y conllevaría, dado que son innominadas,
la adopción de medidas que obliguen, con carácter urgente, a
la cesación de la conducta que padece la persona afectada sin que resulte
razonable la exigencia de caución alguna para posibilitar la actuación
judicial.
.- Procedimiento.
Ateniéndonos al criterio que hemos venido sosteniendo, el procedimiento
sería el abreviado, previsto en el art.78 de la Ley 29/98, que tiene
la ventaja de que nos permite alegar motivos de impugnación tanto de
legalidad ordinaria como constitucional. Si se opta por alegar infracciones
de naturaleza constitucional únicamente, acudiríamos al procedimiento
de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales previsto
en los arts.114 y siguientes de la Ley 29/98 que permite también solicitar
indemnizaciones y la ventaja de su celeridad pero el inconveniente de que
no permite alegar infracciones de legalidad ordinaria lo que constriñe
las posibilidades alegatorias de la parte recurrente y, en cualquier caso,
la posibilidad de adopción de medidas cautelares en el procedimiento
abreviado permite afirmar que sea aconsejable acudir a este último
procedimiento.
Ciertamente, a estas conclusiones cabría oponer muy fundadamente en
el plano normativo la definición del mobbing aquí adoptada,
al menos el tipo más característico, que lo identifica como
un proceso de destrucción que se compone de una serie de actuaciones
hostiles que, tomadas de forma aislada, podrían parecer anodinas, pero
cuya repetición constante tiene efectos perniciosos ( Leymann ). Desde
esta perspectiva, como ya se sugirió, no sólo puede resultar
difícil efectuar impugnaciones individualizadas de cada concreto acto
de acoso , sino que incluso puede resultar contraproducente, tanto en el terreno
personal como jurídico. Pero ha de tenerse presente igualmente que,
aun cuando la concreta conducta no parezca especialmente relevante, la o el
funcionario o personal laboral que crea ser objeto de acoso psicológico
o moral, debe reaccionar contra ello a través de las vías de
impugnación antes reseñadas pues, con independencia de que en
un primer momento no prosperen sus reclamaciones, generará una serie
de datos que finalmente podrán llevar al éxito de las acciones
emprendidas.